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其三,经济全球化也要求不同类型国家的政府尤其是转轨国家政府从封闭或半封闭型政府转变为公开和透明度高的政府.封闭型政府是传统的计划经济体制派生的一种特殊政府类型,其主要特点是政府的决策和政策的制定限于政府机构内部,政府的政务不公开,而且长官意志在政府决策中发挥至关重要的作用.半封闭型政府在许多国家包括发达国家和发展中国家存在.无论是封闭型政府还是半封闭型政府,缺乏政策透明度是通病,这类政府职能作用的发挥远远不能适应经济全球化条件下市场经济发展的需要.
(二)转轨国家政府职能转换的特殊性
把经济转轨前的管制型和封闭型的,全能的,无限的因而是效率低下的政府,转变为服务型和开放透明的,有限的和有效的政府,这既是转轨国家在经济全球化条件下转变政府职能所面临的特殊任务,也是转孰国家推动政府职能转换的根本目标.我们认为,正是转轨国家在融入经济全球化进程中面临的这些艰巨任务和所确立的目标,决定了转轨国家政府职能转换具有如下的特殊性.
第一,为适应经济全球化对转轨国家政府发挥职能作用提出的持殊要求,政府要把创造市场经济所必需的制度条件,尤其是建立经济全球化条件下的开放型经济体制这一只有政府才能完成的任务作为转变职能的关键.这种在制度和经济体制上革故鼎新的职能,是转轨国家政府职能转换的特殊性所在.前述的"经济全球化→全球经济的市场化→经济转轨和制度变迁→转轨国家政府职能转换",这个序列是以经济全球化为初始条件,经济全球化进程推动的全球经济市场化趋向是促使转轨国家实行经济转轨和制度变迁的重要基础.
第二,由于经济转轨的特殊性,特别是由于大多数转轨国家选择了自由市场经济体制模式,使这些转轨国家政府职能转换经历了一个先是过分注重减少政府对经济的干预,忽视甚至否定政府的作用;后又适度强化政府职能作用并启用政府干预型模式的变化过程.这是转轨国家政府职能转换的又一特殊性.
在经济转轨初期阶段,由于多数转轨国家实行激进的"休克疗法",加之"改革派"追随新自由主义思潮,极力主张建立完全自由的市场经济体制,而且发达国家也要求转轨国家的政府放松管制,导致这些国家都程度不同地存在否定政府作用的明显倾向,主张政府全面退出经济活动领域.因此,一些国家的政府也的确减少了对市场经济的介入,甚至"遵循市场经济对政府的角色定位",迅速退出了原来发挥重要作用的许多领域.这不仅使政府在经济转轨中的职能作用日渐衰微,而且也造成经济转轨中的"体制真空".其直接后果,一方面严重削弱了国家的宏观经济调控作用,造成社会经济混乱和经济转轨步履艰难;另一方面致使政府在经济全球化进程中驾驭本国经济的能力下降,尤其是当本国的经济主权受到侵蚀,经济安全受到威胁时,政府往往表现得软弱无力.俄罗斯及东欧某些国家发生金融危机时政府束手无策,调控不力,就是明证.因此,科勒德克(2000)指出:随转轨而出现的不利后果,特别是大萧条和令人失望的经济增长速度,显然是政策失误所造成的,其中最关键的是政府的作用被忽视了.政府应当重新定位,而不是被抛弃.政府不应从经济活动中退出,而是应当转换角色,在适度管理,基础建设和人力资本投资方面发挥强有力的作用.转轨过程中,新的制度安排应当有利于促进经济增长.
转轨国家政府职能转换的再度校正和角色重新定位,发生于实行"休克疗法"和建立自由放任市场经济的尝试失败之后.事实证明,在市场机制尚未完全建立和充分发育,市场化程度不高的情况下,否定政府作用和放弃政府对经济的必要干预,非但不利于转轨国家市场经济体制的建立和完善,也不利于这些国家的政局稳定和经济发展.俄罗斯和东欧国家在经济转轨中所遭遇的挫折,所走过的弯路和所得到的教训,都印证了这一结论.这也是促成转轨国家选择政府适度干预型模式的重要原因.转轨国家中最先在理论和实践上否定并严重削弱国家宏观调控职能,忽视政府作用,主张政府全面退出经济活动领域从而导致"政府失效"的俄罗斯,也在普京执政后明智地选择了政府适度干预型模式.
应当强调的是,在应对经济全球化向转轨国家政府提出的新挑战面前,不同类型的经济转轨国家选择的是不同的政府职能模式.中国比较强调发挥国家的关键性作用,尤其是国家在国民经济计划领域中的作用.这在实践上表现为国家政府凭借其宏观经济管理权力和制度安排方面的职能,对经济转轨和参与经济全球化进程实行宏观调控,对市场进行适度干预,达到市场经济与国家宏观调控的紧密与有机结合.
第三,由于经济转轨的特殊性,转轨国家政府必须把市场经济国家在市场经济体制建立和不断发展完善的几百年间,政府分阶段完成的各种职能集中在一个较短的时间内(几年或十几年)完成,这就决定了转轨国家政府职能转换的特殊性.这种特殊性要求政府一并执行和实现多重职能:(1)创造有效率的良好市场环境;(2)为市场提供必要的规则和制度框架,维护市场竞争性和规则性;(3)驾驭市场化进程,纠正市场失灵和弥补市场缺陷,着力培育市场,完善市场经济体制;(4)提高政府的有效性,加强宏观调控,适度干预经济;(5)解决计划经济时期遗留的大量问题,尤其是清除高度集中的计划经济体制留下的弊端;(6)解决转轨国家普遍面临的转轨性衰退问题,并促进宏观经济的增长与稳定;(7)完成十分艰巨的经济结构改造和产业结构调整任务等.这些纵横交错的多重职能,既说明转轨国家政府职能转换的艰巨性和复杂性,也反映出转轨国家的政府职能与其他类型国家特别是发达国家的政府职能相比存在着较为明显的差异,即转轨国家政府职能的范围更广,政府发挥作用的领域更多.
四 几点结论
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